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市编办赴甬、汉、长调研考察

发布时间 : 2016-07-22 10:00:07

 

根据办确定的调研课题,结合当前重点工作,第六调研组精心准备方案、带着问题出发、听看思研相结合,完成了赴宁波、武汉、长沙三市编办的调研考察任务,收获颇丰。现将有关考察调研情况报告如下:

一、三市有关先进经验和做法

宁波、武汉、长沙三市近年来以行政审批制度改革为突破口,深化行政管理体制改革,创新事业单位机构编制管理,扎实推进机构编制实名制工作,多角度推进重要领域管理体制改革,有关经验多次在全国宣传推广。此次调研我们重点学习了三市行政审批制度改革、城市街道管理体制改革、创新事业单位机构编制管理、机构编制实名制管理等方面的先进经验和做法,具体包括:

(一)深化行政审批制度改革的经验做法

长沙市早在201411月就正式向社会公布了市政府部门权力清单,长沙自我“瘦身”在当时引起强烈反响,《新闻联播》对“长沙经验”进行了专题报导。过去一年,长沙市继续按照国家、省的部署和要求,务实有序推进行政审批制度改革,调研期间该市正在对中介清单进行论证。宁波市审改工作由市行政审批管理办公室牵头,市编办按照职责分工做好相关工作。武汉市自2014年首次公布权责清单以来,已经开展了两次动态调整,目前正通过优化完善 “三单联动”的行政权力运行机制,规范权责清单动态调整,启动行政审批3.0版改革等工作,多层次深化行政审批制度改革。该市的一些做法值得我们学习借鉴:

一是优化“三单一图”,突出服务功能。武汉市将权力清单、程序清单、责任清单三单整合成为行政职权办事指南表(基本信息表)并与职权运行外部流程图一起以部门红头文件印发,在各部门门户网站和市政府门户网站公开,从清单到办事指南的变化,增强了清单的实用性,突出了清单的服务功能,群众、企业使用更加直观便捷,清单使用效率和社会影响也大大提高。该市建立权责清单动态调整办法,原则上每年调整两次,调整后以政府文件形式公布;对国家、省取消、下放、调整的行政职权的落实,先行要求有关部门按照上级要求做好落实,再统一对清单进行调整,有效避免清单调整前出现的权力真空。

二是“以点带面”推进审批制度3.0改革。武汉市在武汉经济技术开发区试点成立了行政审批局、在东湖高新区试点成立了政务服务局,数十枚印章被一枚“行政审批专用章”取代,大幅缩短审批时限、减少审批要件,将行政审批从 “单点多部门”的2.0版本正式升级到“单点单部门”的3.0版本。在两个先导区取得经验和成效的基础上,今年决定“以点带面”,在各区全面实行“一枚印章管审批”。

三是大力推行“互联网+政务”,实现公众服务新变革。武汉市在两个试点区设计网上服务系统,提供微信客户端的政务服务体验,引入“政务淘宝”模式,让群众和企业随时随地在服务终端上进行业务咨询、预约、自助式申报、进度查询、投诉、服务评价,打造“指尖上的政务服务,手机上的市民之家”。同时,通过政府买单无偿帮办的方式,在办事咨询、信息录入、业务指导等方面免费为企业和群众提供 “保姆式”服务,让企业和群众办事“不找一个人、不花一分钱、不跑一个部门”。

四是多措并举下放权限。湖北省人大审议通过《东湖国家自主创新示范区条例》,以立法形式赋予武汉东湖新技术开发区管委会更多的权利,明确“省、市人民政府有关部门实施的示范区范围内的行政审批事项,由管委会负责实施”,赋予东湖高新区市级经济管理权限。《条例》还明确“法律、行政法规规定由省、市人民政府有关部门先行审核,再报国家有关部门审批的示范区范围内的事项,委托管委会负责审核。省、市人民政府有关部门提供程序上的便利和支持”,为新区进一步拓展权限空间。

(二)推进城市街道行政管理体制改革的经验做法

武汉市创新城市街道行政管理体制改革成效斐然,有关经验在全国进行推广。去年我市出台《关于深化行政管理体制改革的意见》,明确提出要推进街道行政管理体制改革,为借鉴他山之石,我们就此展开专题调研。

2015年,武汉市集中出台《关于深化中心城区街道行政管理体制改革的实施意见》、《关于进一步完善区、街道(乡镇)行政执法体制机制的实施意见》,从职责分工、组织架构、执法体制、制度保障等方面,对城市街道行政管理体制进行改革。

一是突出职能转变,重构街道职责体系。重新摆正街道职责定位,将街道履职重心从抓招商、抓项目向社会管理和民生服务转变,突出基层党建、公共管理、公共服务和公共安全为“四个重点”职责,并根据街道新时期的职责定位,对街道职责内涵进一步深化扩展为加强基层党建、统筹区域发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导社区自治、维护公共安全等“八个方面”。做好职责“加减法”,增加街道“参与辖区建设规划和公共服务设施布局”、“对区域内各类专业执法工作组织开展群众监督和社会监督”职责,取消街道招商引资职能及经济考核指标,街道由直接承担招商引资、财税增长等经济发展任务转向为经济发展提供服务和营造环境。

二是突出精简效能,重构街道机构编制配置。为优化街道机构设置、编制配置,推进街道大科室制改革,打造“4+2+2”的街道组织架构,将街道内设机构设置由“向上对口”转变为“向下对应”,由“对上负责”转变为“向下服务”,统一设置党建办公室、公共管理办公室、公共服务办公室、公共安全办公室等4个内设机构,并可因地制宜再设置2个街道内设机构。同时,可设置2个面向基层、贴近群众的网格化管理平台、政务服务平台。推动街道编制资源动态调整,按照规模适度、有利管理的原则,调整优化街道布局结构,合并管辖区域小的街道,结合权限下放和重心下移,推动编制资源向街道下沉。

三是突出重心下沉,重构街道综合行政执法体制。为切实提高街道执法能力,强化街道统筹协调作用,对派出到街道的行政执法机构,实行双重管理,行政执法业务工作由所在街道负责综合统筹协调,接受区级行政执法部门的指导和监督,党的关系实行属地管理,区级行政执法部门根据街道意见,对派出机构人员进行任免交流和奖惩使用。加强街道执法队伍建设,综合考虑常住人口数量、区域面积大小、经济发展状况、城市管理需求等多方面因素,在各区行政编制和事业编制总量内,通过整合资源、盘活存量、挖掘潜力,进一步优化调整区、街道行政执法人员力量配置,保证基层和一线执法工作需要。

(三)创新事业单位机构编制管理的经验做法

根据《中央编办关于创新事业单位机构编制管理方式的意见》(中央编办发〔201473号文件印发)提出的“创新事业单位机构编制管理方式,增加事业单位法人自主权,进一步减少微观管理和直接管理,更多地管总量、管标准;改变机构编制单一审批制管理,逐步形成审批制与备案制相结合、编制保障与购买服务相结合、事前审批与事中事后监督相结合的管理方式”的要求,三市已就如何创新事业单位机构编制管理方式、保障和促进公益服务事业发展开展调研。目前,宁波市已率先出台了相关文件。

2015年,宁波市编办与财政局、人社局联合出台《关于对市属高校、公立医院试行编制备案制管理的通知》,在市属高校、公立医院先行先试编制备案制管理。机构编制方面的核心内容是:

一是机构编制部门根据现有机构编制标准核定编制备案制试行单位的编制总额,编制总额确定后,减去原审批编制数,得出事业编制报备员额。审批编制和报备员额的总额作为事业单位岗位设置和绩效工资总额核定的依据。

二是试行编制备案制管理的事业单位,采取“一校一定”“一院一定”的方法,按照机构编制管理规定程序,由主管部门或市属高校提出确定报备员额方案,报机构编制部门备案同意并发文后执行。报备员额根据全日制在校生数、核定床位数等指标的变化,实行动态调整,试行编制备案制管理的事业单位,每减少原审批编制内工作人员1名,收回审批编制1名,同时增加1名报备员额。

三是试行编制备案制管理的同时,进一步对现行财政对市属高校、公立医院经常性经费的补助方式进行改革创新,整合现行各类补助政策,探索政府购买服务;建立财政投入与高校的招生数、内涵发展提升和服务地方经济能力,与公立医院的提供基本医疗服务数量和服务质量相挂钩的补偿机制;鼓励事业单位在编制总额内“少用人、多办事、多劳多酬”。

(四)全面落实机构编制实名制管理的经验做法

机构编制实名制管理工作是机构编制管理的重要抓手,是发挥机构编制源头作用的重要保障,三市在此项工作方面均起步较早,通过联合发文明确管理办法、相关制度,完善信息系统,已形成了组织、编办、财政、人社等部门的协调配合的实名制管理机制。通过机构编制实名制管理,严把进人关口,考录、军转安置计划必须先经编办或编办与其他部门共同审定后方可实施,有效遏制了“先上车、后买票”的乱象;通过实名制信息的动态更新,切实杜绝了“吃空饷”现象的发生,节省财政资金,同时也为组织、编办、财政、人社等部门制定政策提供了重要的数据支持。宁波、武汉两地实名制管理工作的一些做法值得我市学习借鉴。

宁波市自2011年开始实施机构编制实名制管理,至2013年已将机关和事业单位编制人员全部纳入管理、全面推开;2015年通过自主研发搭建、多年不断完善的实名制信息系统平台,实现机构编制实名制工作全程网办、无纸化办公,建立起组织、编办、财政、人社等部门实名制相关业务网上流转、出入编联动的配合机制。宁波市实名制管理的突出特点:一是领导高度重视,组织、编办、财政、人社等多部门在全面实施机构编制实名制管理的方向上保持高度一致,先后联合印发了《宁波市机关事业单位机构编制实名制管理实施办法》《宁波市市级机关事业单位机构编制实名制管理工作流程》《机构编制实名制管理运行标准(试行)》等重要文件,搭建了宁波市实名制管理的制度框架。二是各部门密切配合,确保实名制信息真正实现动态更新,特别是在未纳入财政工资统发单位人员及调出人员信息更新方面,通过将出入编审批作为社会保险、医疗保险的办理和转移的前置程序,实时掌握相关人员变更信息,弥补了编制、财政部门对这部分信息难以实时掌控的不足。

武汉市在全省的统一部署下,市、区、街(乡镇)5500多家党政群机关、事业单位机构编制信息和17万余名干部职工的人员信息除涉密外,已全部实现在武汉财政与编制公开网上公开,可随时查询,并根据变化及时调整,接受社会监督,实现了“阳光编制”。该市制定了《机构编制信息公开考评制度》,对实名制和信息公开每年进行2次统一考评,对内容不规范、信息不完整、变更不及时的,责令限期补正,并每年在网站上向社会公布公开工作的开展情况,逐年提高公开的标准要求,确保了实名制工作的全面有效落实。

二、对我市有关工作的启发和建议

我市行政审批制度改革工作正在深入推进,行政管理体制改革和事业单位改革不断深化,机构编制管理方式不断创新,但对照外地先进经验,还有一些工作需要进一步改革和加强,现提出以下具体建议:

(一)进一步深化行政审批制度改革

2014年以来我市行政审批制度改革综合施策、务实创新,成效斐然。然而,通过对照先进地区的经验和反思去年的审改督查,我市的行政审批制度改革还需在以下方面进一步深化:

1、“放”“管”之后,“服”需加强。我市在“放”“管”两方面做了大量工作,取得良好成绩,然而如何让百姓有更多获得感,还需在“服”上做文章,建议在以下方面进一步优化服务:一是启动2016年版权责清单更新工作,借鉴武汉做法,探索将权责清单整合成为行政职权办事指南,将各部门重新优化的流程图加入办事指南,使权责清单更直观的体现出为百姓企业服务的功能,同时按照有关规定对权责清单进行首次动态调整。二是加快“互联网+政务”建设,目前不少地区的“互联网+政务”建设已有长足进步,而从去年审改督查看,我市的网上审批还有待于进一步推进,建议市政府尽快责成有关部门牵头推进政务审批信息资源共享交换,搭建全市统一的大数据平台,实现政府部门间以及上下级政府之间审批数据资源的互联互通、信息共享、业务协同,打破部门间信息壁垒,为并联审批及加强事中事后监管提供技术支撑。

2、研究行政审批3.0改革。我市政府部门成立审批办进驻公共行政服务中心,实行“三集中一分开”的管理模式,已取得阶段性成效,然而仍存在授权不到位、各部门沟通协调不主动、并联审批落实不到位等方面的问题。从外地的经验来看,这正是“单点多部门”的行政审批2.0版的通病。从解决问题和近期各地先后成立行政审批局的情况考虑,我市也应当抓紧研究行政审批3.0改革,实现“单点单部门”审批,将审批权更完整的从业务主管部门剥离出来。建议采取武汉做法,选择1-2个先导区先行试点,待取得成效后,再行推广。

3、丰富下放权限的模式。年初,我市出台《大连市人民政府关于向金普新区赋权的决定》,以委托的方式赋予金普新区123项市级行政职权,这是我市简政放权工作取得的又一硕果。然而对照武汉下放权限的经验看,我市下放权限的方式略显单一,间接影响简政放权的力度。建议借鉴武汉经验,创新下放权限的方式,除授权和委托外,还可采取延伸服务和代办两种方式下放权限。所谓延伸服务,即由市有权机关定期派人到区市县(先导区)中心窗口办公,限期办结;而对于与群众生活关系不大、日常办件较少的权限,可采取代办方式,由区市县(先导区)中心收件后,集中送市公共行政服务中心相应窗口办理。下放权限重在务实,行政职权虽未直接赋予基层,但把办事的人派下去,应办的件收上来,同样是方便基层、下放权限的好模式。

(二)重新构建城市街道行政管理体制

我市现行城市街道管理体制为2001年确定,在我办前期开展的调研工作中,各区普遍反映有以下问题:一是定位不清。随着经济社会的发展进步,街道办事处所承担的综合管理和社区服务任务逐年增多,然而伴随着职责任务的增加,街道的职能定位却并没有及时调整,特别是招商引资职责和经济考核指标,大幅牵扯了街道本应用于社会管理服务的力量。二是事权不清。街道办事处与区职能部门事权未合理界定,街道办事处在实际工作中缺少履职尽责的制度依据,渐渐沦为区直部门的派出机构,上级部门把部分工作转移至街道,但相应的人事任免权、监督考核权、保障经费等却并不下放,给街道造成人力财力的巨大负担。三是机构设置不合理街道内部机构设置没有根据社会发展和职责需要及时做出调整,机关内设机构过多过细,难以发挥整体合力,编制动态调整机制不健全,编制资源配置不合理,影响行政执行力。四是执法力量薄弱。街道专业执法力量不足,缺乏执法主体资格,出现问题无权无力处罚,面对“属地管理”、“守土有责”实际上是有责无权,导致审批、监管、处罚等各环节相互脱节,造成执法缺位和监管不力。

对照武汉市做法,建议在以下方面重构城市街道行政管理体制:一是做好“加减法”。将街道职责定位重点放在基层党建、公共管理、公共服务和公共安全等方面,逐步取消街道招商职能及经济考核指标,推动履职中心向社会管理和民生服务转变;二是确保“权责一致”。在街道实行权力清单和职责准入制度,赋予街道重大决策和重大项目建议权、规划参与权、综合管理权、垂直部门人事任免和考核建议权,为街道更好的服务群众提供制度保障;三是推进内部机构改革。根据职责任务变化情况综合设置内部机构,设置模式由“向上对口”转变为“向下对应”,由“对上负责”转变为“向下服务”;推动行政执法力量向街道下沉。结合综合行政执法改革工作,探索在街道实行一支执法队伍,集中行使区域内城市管理、水务、卫生、文化、安全生产监督管理等方面的行政处罚权,区级行政执法部门重点加强业务指导、统一培训、执法监督等。

(三)加快制定公立医院编制备案制管理办法

我市公立医院的人员编制大都为80-90年代按照国家、省相关标准,多年来未进行大规模调整。随着医疗卫生事业的快速发展和用人制度政策的调整,编制的需求和供给之间出现较大缺口。国务院办公厅印发的《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》提出:创新编制管理方式,完善编制备案管理办法,逐步实行编制备案制,在条件成熟的地方探索开展公立医院编制管理改革试点。

借鉴宁波做法,建议结合全市医药卫生体制改革,创新公立医院机构编制管理,由编办会同财政、人社、卫生计生等部门,共同研究制定公立医院试行编制备案制管理办法,根据全市公立医院发展需要,以审批床位数为基数,按照现有机构编制标准,综合考虑医院实际聘用管理、专业技术人员数量,为公立医院核定编制总额,作为事业单位岗位设置和绩效工资总额核定的依据;同时,要同步改革现行财政对公立医院经常性经费的补助方式,促进其持续健康发展。

(四)全面落实机构编制实名制管理

我办于2012年联合市委组织部、市财政局、市人社局印发了《大连市党政群机关机构编制实名制管理工作实施方案》(大编办发〔201288号),明确了全市开展机构编制实名制管理的范围和内容、主要任务、办理程序及有关要求,但相关工作程序未有效运行,组织、机构编制、财政、人社等部门的协调配合机制未真正建立。目前,我市机构编制及实有人员信息只能通过年报统计和上级编办部署的专项核查来掌握,给机构改革和机构编制管理工作带来影响,全面落实实名制管理已成为当务之急。

综合借鉴宁波、武汉实名制管理的先进经验,建议采取以下措施全面落实实名制管理工作:一是尽快制定《大连市党政群机关和事业单位机构编制实名制管理办法》及相关监督考核等各项框架制度,在征求组织、财政、人社等部门意见基础上,以较高规格文件印发;二是对现有信息系统进行调整完善,简化办事环节,实现与相关部门的业务联动和信息共享,以及与区市县机构编制部门的联网对接等功能;三是适时召开工作动员会议,全面启动实名制管理工作,组织业务培训,做好工作指导,确保有效落实。