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落实好“深入推进依法行政加快建设法治政府”的部署

发布时间 : 2016-05-05 14:41:05

 

 

丁金军

 

十八届四中全会《决定》对全面推进依法治国进行了全面顶层设计,除了第一部分总论之外,第二到第七部分对全面推进依法治国的顶层设计共190项。市政府法制办从推进全市依法行政的角度对《决定》进行了深入分析和学习,分解出推进依法行政的工作大约是51项,占整个《决定》当中任务部署的近1/4

今天,我试图用行政执法体制改革的主线和行政管理体制改革的主线,做一个比对,来谈谈深入推进依法行政、加快建设法治政府的问题。当然行政管理体制是一个大的体制,行政执法体制应该是其中的一个方面,这种比对可以为我们的工作做好新的定位。

大家都是机构编制部门的同志,机构编制部门是负责国家公权力配置的部门。对政府来讲,推进依法行政,实际上是对公权力中的行政执行权的约束和规范,推进依法行政的主线是规范和约束行政权力。

今天,讲三个方面的内容,主要是讲六个方面顶层设计的问题,也是《决定》第三部分的六个重点问题。

一、十八届四中全会《决定》第三部分的总体把握

(一)建设法治政府是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家总目标的重要组成部分

四中全会总体目标是两个建设:一是建设中国特色社会主义法治体系,另一个是建设法治国家。建设法治政府应该是总目标的组成部分。依法行政和法治政府是什么关系呢?依法行政是国家行政机关运行行政权力的一个根本准则,强调权力来源的合法性、权力运行的合法性和依法承担责任。所以依法行政通俗点理解,它除了强调原则性之外,侧重强调各种行政行为的合法性。法治政府是依法行政的目标。

国务院于2004322日出台了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》指出,“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府目标”。但是目前按照学界评价,这个目标还是没有实现。今天早晨,我看了一下克强总理昨天主持召开国务院常务会的新闻,国务院决定推广随机抽查机制,以创新事中事后监管,克服“任性”行政检查,营造公平竞争市场环境,阳光执法和文明执法。做这样一种细化的机制安排,说明这届政府机制的创设和调整力度较大。

法治政府往往强调政府主体运行的合法性,强调整体。但有的同志认为,依法行政讲权力种类的时候对应细化到部门,法治政府是不是就针对一级政府强调它的法治规范性,不强调部门?这是一个误解。因为政府是由政府的组成部门构成的,法治政府不仅仅是政府组成人员以及作为政府这个主体要依法行政,同样强调它的行政机关也必须依法行政。所以说,法治政府强调总体,实际上也强调权力来源、运行法定性和责任法定性,只不过将整体做为一个目标来强调。现在行政权责清单的9+X对应的相关立法不多,只有《许可法》和《强制法》,建设法治政府靠什么来运行呢?是指标体系。现在这个国家没有统一立法,要各地自己去搞。辽宁省为了加强法治政府工作力度,通过省委发了一个法治政府指标体系的文件,大约有180项指标。我们大连市是通过“十二五”依法行政规划来细化法治政府的指标体系,有190项指标。这个是按照国家发改委的国民经济和社会发展规划的技术规范要求进行的预期性指标和约束性指标设计。这个指标设计的可行性、可衡量性、可查性,决定了法治政府做的实不实。预期性指标是引导性的,就是朝哪个方向走;约束性指标是必须完成的。比如说“十二五”规划的约束性指标,完成率大约在90%以上。我们目前正在研究起草的“十三五”规划,也想按着这个思路围绕建设法治政府的目标开展。十八大提出,到2020年基本实现建设法治政府的目标。十八届四中全会《决定》关于建设法治政府的一系列顶层设计,实际上是十八大目标设计的延续。“十三五”期间,我们还要对建设法治政府的目标,按照预期性指标和约束性指标把工作量化下来,这是一项非常艰难的工作。

关于全国指导性的法治政府指标体系。200712月,全国召开了一次会议,其中有一个文件就是全国性的法治政府建设的指标体系,后来没有出台。所以现在,各地纷纷结合实际在搞自己的指标体系。从这些年的工作经验看,法治政府的指标体系要大统筹、小灵活,而不是大灵活、一般统筹。任何一门学科不引入数学的方法不称为科学。现在在法治政府指标体系方面,引入数量化操作上,没有一种行之有效的科学方法。所以,现在这方面走不出这样的一个误区,就是把依法行政和法治政府仅仅看成是一般行为的管理,宏观的目标管理。

(二)要从宪法规定的权力体系和法律实施方面,认识和把握行政权力

上面讲的是目标、原则,这里讲的是权力体系。从宪法的角度来看,机构编制部门对公权力的配置是最全面的。从党的机关、国家的立法机关、执行机关到司法机关第,权力的配置,都是由编制部门在具体“三定”规定当中完成的。所以说,从宪法规定的权力体系上把握行政权,机构编制部门有天然的优势。

“三定”规定把法律实施在行政权力的角度,细化到具体的部门岗位和配置人员上面。第一,宪法中确认的中国共产党政治和经济等方面的领导权。宪法序言中对中国共产党在建立中华人民共和国中的历史作用、领导中国新民主主义革命胜利和社会主义事业的成就,以及建设富强、民主、文明的社会主义国家领导作用方面的定位十分明确。我认为,党的领导权在宪法序言当中的表述,实际上是宪法的定位,这是毋庸置疑的。

第二,宪法确认了国家权力机关的立法权、监督权、选任权和重大事情决定权。国家权力机关,指人大及常委会,它的宪法定位。国家行政机关的执行权,实际上李克强总理在今年的政府报告当中提出一个新的说法,叫“依宪施政”,这种执行权带有被领导、被监督的色彩。再就是人民法院的审判权,人民检察院的检察权。审判机关的审判权在上下级法院是监督与被监督的关系;检察机关的上下级关系是领导与被领导关系。这样,我们从宪法确认的权力体系上看,党的领导权应该是高位的政治权力,行政机关依宪施政的执行权,被领导、被监督色彩要重一些。

我市推行行政权力清单制度,最开始梳理全市的行政权力是5000多项,经过规范清理,现在是3031项。截止到昨天的统计数据,我们国家现行有效的法律文件、法律是287件,行政法规是717件,地方性法规是9715件,部门包括有立法权的地方政府的规章是12199件。除此之外,最高法和最高检的司法解释是469件,除了司法解释之外,80%以上的法律,100%的行政法规和90%以上的地方性法规,100%的规章都是由行政机关实施的。从数量上就可以看出,做为国家最高权力机关的执行机关,在国家法律的实施上行政机关起着重要作用。有本参考书(《宪法精解》蔡定剑著),大家记一下,我建议特别是搞编制、法制工作的同志,案头都应该有这样一部宪法解释的书。

(三)《决定》首次明确了建立依法行政体制的定位和法治政府的内涵

第一是提出建立权责统一、高效权威的依法行政体制。这个体制应该是最高位的体制,然后才有行政管理体制,再是行政执法体制。依法行政体制是由多项制度构成的,以前没有这个提法。经过十年的推进,国务院推进依法行政的制度有38项,这些制度有一些上升为行政法规。它构成了一个科学的体系,发挥了积极的制度推进作用,或者规范作用,才能做为体制提出来。所以说,我们现在考虑行政体制管理体制的上位体制,应该考虑依法行政体制。第二是提出建设职能科学权责法定、执法严明、公开公证,高效廉洁,守法诚信的法治政府。这也是中央文件第一次对法治政府进行全面定位。回忆法治政府建设,四中全会定位是“加快”,为什么要加快?还有5年多点的时间,在哪些方面加快?一是职能科学。这次通过精简行政权力,推进审批制度改革,这就是职能科学法定,加快速度的举措。执法严明、公开公正、高效廉洁、守法诚信,都可以在不同的工作领域找到有关的定位。二是守法诚信。去年国务院通过了一个涉及到诚信建设的远期规划,提出了政务诚信问题,第一次对政务诚信进行了规划。这24个字怎么去看,实际上是对法治政府内涵的第一次描述。世界上任何一个法治政府都要具备这24个字的内涵,这是通用的,特别是守法诚信。

在这之外,推荐两个方面的研究。一是大家看一下国务院发展中心副主任张军扩的一篇文章《深化改革,跨越制度高墙》。这是当前国际上的一个热点理论,叫做“制度高墙”理论。什么意思?就是说一个发展中国家,当它向中等收入以上的国家迈进当中,对原有制度的约束必须要打破。我们现在就处于这样的过程。为什么说三中全会是全面深化改革的顶层制度设计,四中全会是全面建设法治国家的顶层制度设计,原因就在这里。因为我们现在正在往中等收入国家这个目标演进。以前大家知道一个概念叫“中等收入陷井”,一些发展中国家经济发展逐渐趋缓,社会矛盾将集中爆发等等。这里疏忽了一个理论的导入,即“制度高墙理论”,就是后发国家向中等收入国家迈进过程中,原有的制度是壁垒、是障碍,必须跨越过去,跨越过去之后就需要有制度的高位创新。现在看,不管我们的法制工作也好,还是编制工作也好,都需要这种创新。制度高墙理论使我有种顿悟的感觉,为什么我们现在进行大量的制度创新,工作夜以继日?权力清单制度是中国特色的跨越制度高墙的一个措施,就像跨越制度高墙,要用撑杆越一样,权力清单就类似这样一个杆子。为什么说现在讲创新,中央和国务院的一些制度决策,很大程度上,理论的基点就是“制度高墙理论”,它强调创新,强调知识产权保护、社会信用等制度的建设。特别对我们来讲,需要社会利益协调机制,从我们法制工作、编制工作来看,就是国家权力行使的监督和制约制度安排。我们现在设计的这些制度,比如初始阶段的权力清单制度不就是行政权力的监督和制约吗?

二是建议大家看一下中科院法学所的一个系列报告。去年12月,中科院向党中央和国务院提交了一份全面推进依法治国的系列报告,有立法、执法、司法等专题报告。其中涉及到依法行政报告,非常凝练的给当前行政机关依法行政状况下了一个结论,叫执法不严,执法效果差。大家都是搞编制的,从宏观的来看,觉得这个结论对不对?现在搞的权力清单,实际上就是严格规范执法的一个约束。同时,要改善执法的效果。所以我建议,咱们搞编制工作的同志,也经常要看看这些智囊机构的东西,编制部门有执法权吗?法制办有执法权吗?我们就类似政府的智囊机构,要多看一下这些东西,可以提供一下思路。

二、《决定》第三部分的主要任务,即六大顶层设计和它的操作点

(一)依法全面履行政府职能

1.依法全面履行政府职能,是建设法治政府的前题。这恰恰是编制部门的事,“三定”规定最核心的是定职责、进行权力分配。权力清单之后要跟进“三定”规定调整和新一轮机构改革,对法制机构来说承接最大成果是审核行政主体,协调政府推进法制建设。事权问题讲的是与财权配置的行政权力。实际上履行政府职能的前题是事权分配。在四中全会决定里面讲的行政组织制度、行政程序制度、行政权力清单、行政行为制度,我们完成最好的是清单制度。现在有结果了,72日大连市公布了权责清单在全国来说,这也是走得比较快的。

2.推进机构职能权限程序责任的法定化。在这方面恰恰这五大要素(机构、职能、权限、程序、责任)中的法定化比较差的。目前,针对机构的法制化,没有专门立法,《机构编制法》还没有出台。目前,我国的地方组织法尚待修改完善,在本届全国人大立法计划中列在第一类。建议机构编制部门的同志,看一下今年深改组的文件,中央深改组已经开了第14次会议,我们这两个部门不研究深改组的文件,就不懂中央的改革思路。比如中办今年的5号、6号文件,5号文件是深改组今年的工作计划,涉及到依法行政具体的任务,一目了然。6号文件中提出要研究制定行政程序执法条例。

3.权力清单制度的几个问题。依法行政不是依清单行政,权责清单出来不是依法行政就完了,恰恰连1%的步都没迈出去,后面还跟进包括主体、依据、动态调整、诚信、行为规范、在执法当中的绩效、监督、责任、执法信息化问题等的问题解决以及一系列我们触及到的尚无法律规定的实务问题。

再就是权力清单和法制统一的问题。全国人大常委会修改了行政诉讼法的决定,取消了具体行政行为的分类。我们现在讲9+X,政府部门的行政权力,实际上运行起来就叫行政行为、行政权力。现在看,我们进行的行政权力梳理的时候,把抽象行政行为拿到外面了。最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》列举了27种行政行为,我们现在9+XX当中不规范的表述是5种,加在一起是14种。最高人民法院规范行政案件案由中的行政行为,我们看到过吗?行政批准、行政命令、行政复议、行政撤消、行政合同、行政补偿、行政执行、行政受理、行政征购、行政

划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督,我们少了十几种,法院在立案的时候是按照目录来立的,和我们清单能对上吗?还有地方政府本级权力在清理当中不做为清理事项,就是政府做为主体的权力事项不多。我大概看了一下清单和进入大厅一共是34个部门,300多项,好象没看出来有政府是主体的。

4.推进各级政府事权规范化、法律化。四中全会决定,省级政府就讲了一条,就是公共服务均等化问题,市县级政府主要行使政府职能的执行权,这样就走向不同层级的政府承担差异化责任的格局,而不是上下一般粗。所以下一步对差异化的行政职权实现市县两级的细化,恐怕是我们两个领域、两个部门非常重要的职责。

(二)健全依法决策机制

重大行政决策往往体现在政府常务会、全体会以及部门局务会或者主任办公会上。这些重大行政决策的范围是什么?省政府正在制定制度,我们大连草稿出来了,今年下半年这个相关制度将出台。重大行政决策按照四中全会的要求,要经过5个必经的程序,即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定,将来这些程序要法定化。公众参与比较常见,听证会、论证会等等;风险评估主要是社会稳定风险评估、环平风险评估、财政资金风险评估等等;四中全会决定把合法性审查这个职责交给政府法律机构。政府法律顾问将做重大调整,以前是外聘,现在是要建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参与的法律顾问队伍。

有了这些制度,要确保制度科学、程序正当、教程公开、责任明确,最核心的制度机制就是合法性审查。建议在做办公厅、法制机构的新“三定”规定时,参考上海的重大决策合法性审查的制度规定,由市县两级的办公部门来审查重大行政决策。

第二是积极推行政府法律顾问制度,省政府要求1130日之前各市必须完成法律顾问队伍的调整。有关编制问题,需要我们两个部门共同考虑。

第三是建立重大决策的终身责任追究制度和倒查机制。如果重大行政决策出现问题了,造成严重失误,或造成重大损失恶劣影响的,参与重大决定行政首长、负有责任的其他人员和相关人员,人和其它有关人员,实行的是终身责任追究制度及责任倒查机制。

(三)深化行政执法体制改革

深化行政执法体制改革是提升行政执法水平制度的动力。在四中全会当中谈到综合执法、执法管理、行政强制、资格制度、处罚等6个方面的制度,是行政执法体系当中最核心的部分,主要解决规范执法、职能、创新方式、优化组织结构等问题,还有完善相关的法律法规。

这里面有几个问题,一是合理配置执法力量的问题。要减少层次,整合队伍,提高效率。现在市场监管局就是合理配置执法力量,3+1之后,执法标准不统一、服装不统一、文书不统一,上下级对应困难,指导起来也存在很多问题。

二是综合执法问题。三中、四中全会都谈到推进综合执法问题。大连市城市管理行政执法体制已经完成,编委办出台了4号文件,现在大的框架运行的非常好。但如相对集中处罚权等细化问题很难处理。

三是行政执法主体类别的确认问题。权力下放后,执法证上类别填写是职权执法,还是授权执法。市、区两级下移权力,特别是这一轮权力清单对应的问题,要细化要落地,如风景名胜管理等,如果对接不下去,将出现执法空白。完善市县两级执法管理,加强统一领导协调丞待解决。

四是理顺强制执行体制。目前我国存在的双轨制强制制度,行政机关有一部分强制权,法院还有一部分非诉强制执行权。去年全市行政审判案件数量来看,一审、二审全市的案件899件,非诉执行案件是2323件,占72%。行政机关的非诉执行案件提请法院以后,法院要归避一些风险,还有执行成本、人员的问题。所以,四中全会提出要理顺行政强制执行体制。

五是严格实行行政执法人员执证上岗。(略)

六是实行罚缴分离、收支两条线。(略)

七是健全行政执法刑事司法的衔接机制。它涉及到行政执法机关和公安局与检察院、法院的一个衔接,我建议这个机制能在这次权力清单的梳理、细化过程中,特别是工作流程中体现出来。

(四)坚持严格规范公正文明执法

坚持严格规范公正文明执法,是加快法制政府的重点任务。

1.规范机关主体(授权组织主体)和执法人员的行政行为。在法理和学理上有执法和执法程序、诚信制度、行政决定审核制度、裁量权制度、执法信息化和执法责任制的问题。权力清单梳理完以后不等同于依法行政,这一部分有非常多的制度内容,要转化成机制,要有效果。四中全会《决定》要依法惩处各类违法行为,主要领域是医药安全、环保、治安、整体拆迁、劳动和医疗卫生等等。

2.完善执法程序,建立全过程执法记录。将来能不能做为履行职责的一个硬性制度要求配置到“三定”规定上去,编制部门有自己的工作规范。那么是不是全程执法记录就只有执法记录仪呢,有没有别的制度,现在都在研究和探讨当中。

3.严格执行重大行政执法决定的执法审核制度。9+X不论哪一类行政权力或者是行政行为,最后体现都是行政决定。这个决定在形成之前,按四中全会《决定》要求,要对所有行政行为权力的决定有个法制审核制度,这需不需要市本级的行政机关都配置法制机构,这些都需要研究。

(五)强化对行政权力的制约和监督

防止行政权力腐败的根本举措是对行政权力的制约和监督,编制监督和法制监督都是法律监督的不同表现形势。这次四中全会《决定》中讲到八种监督制度。现在行政机关工作人员普遍存在了割裂权力义务关系的潜意识,考虑处分行为多,负担行为多,就是管别人考虑多,约束自己基本没考虑,就是权力任性。八种制度增加了党内监督,有的同志说党内监督怎么监督?这就是党的领导的体现,党内监督放在第一位,然后人大监督、民主监督、行政监督等。三中全会以前是用行政监督概括了其它类别的内涵,而现在恰好相反,行政监督降位平行的八种制度表述,打头的是党内监督,还有司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督等。最重要的是四中全会强调监督的合力,就是现在监督合力是比较差的。在进行权力配置的时候,如提到人大机关、政协机关、司法机关、审计机关这些监督机关怎么样才能形成合力,编制部门考虑的可能比我们要多。加强政府内部的权力制约,这个活非常细,我给它概括叫“三分一轮一控制”,你们可能已经研究了。财政资金分配、国资管理、政府投资采购、公共资源转让、工程建设等权力集中部门,分设行政权、分岗设权、分期授权,定期轮岗,控制行政权的乱用。这是在权力清单之后机构改革的重要内容。

(六)全面推进政务公开

全面推进政务公开,是实现公民有序地参与政务全面阳光下的需要,这里的学理是增量政治,这是俞可平提出的理论,也叫增量民主。现在相对人或是公民、法人及其他组织的权力诉求特别多,体现为政治诉求,或者民主诉求,所以又叫增量政治,或是增量民主。这里体现为知情权、参与权、表达权、监督权、信息对称的要求权等等。我们为什么要进行许多行政领域的公开,即政务、办事、清单、领域、文件、执法政务信息要公开,因为人民群众参与国家治理,首先在信息上需要有知情权。主要公民权的问题,涉及到政务公开领域、权力清单还有财务项目公开、文件公开等等。这一部分大连做的比较好。我曾经参加过市行政服务中心的一次外事活动,欧盟的一个代表团来考察信息公开,他们觉得中国的信息公开做的挺好,大连做的在中国是名列前茅的。

三、如何落实好决定第三部分部署的有关任务

讲了六个方面的顶层设计,细化了相关制度和机制,下一步怎么去做?要做到六个力求,最关键是个能力问题。

1.读懂、读透两个决定。习总书记说三中、四中全会《决定》是姊妹篇,把握六大方面的顶层设计及其操作点,力求各项工作胸有成竹。依法行政、法治政府的一些工作任务目标措施,特别要侧重编制部门和法制部门参与的工作。这些工作我们都必须吃透了,不吃透就不能做到成竹在胸。

2.协助政府及部门领导严格履行重大决策的法定程序。要协助领导提高效率,保证质量,把事办好,不留后患。现在做权责清单,为什么要部门梳理,整理完之后法制办审核,确认是政府常务会和市委常委会,那是重大决策。所以说协助领导进行重大决策,要注重质量和效率,这是我们推进依法行政建设法治政府很重要的工作落脚点,这都是工作能力的体现。

3.提高依法参与行政过程的能力,力求行政权力运行有序,决定缜密可行。编制部门和法制部门没有决定权,但是为了保证行政权力运行有序,将来决定缜密,有参与权或者参谋权。所以说能不能设计出运行有序的权力运行流程,能不能在决定做出之前缜密地研究,预防各种问题,防止在决策中或执行中翻盘,需要提高能力。

4.学会在监督制度下工作。用监督手段管理,力求行政责任风险得到及时化解。所有的行政执法部门的行政责任在运行当中都有风险,而且现在公务员是高风险职业。因为要预设一个法律效果和社会效果,在运行过程当中要解决矛盾,能不能达到这个效果,那是未知的。社会矛盾非常复杂,情形变化万千,要注意风险控制问题。

5.要敢于担当。我们这两个部门遇到的多是重大的、敏感的、复杂的、高难度的问题。编办体现的是权力配置当中的个案难点,越是这样,急难险中越要依法办事,体现依法行政的风范。

6.要关注法律职业技能,力求执法队伍素质全面提高。四中全会提出立法、执法和司法机关是法治专门队伍,和我们现在讲的公务员概念不一样,将来这一部分人员要走国家统一的法律职业资格考试制度和统一的职前培训制度。这个转换大家都要适应,需要对行政执法队伍素质全面提高的新途径进行探讨,我们自身的工作能力也要有提高。