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政府事中事后监管方式创新

发布时间 : 2016-04-29 10:05:04

  

国家行政学院宋世明

 

首先我特别感谢大连市对我的厚爱,感谢大连市编办及王主任对我的厚爱,今天我是来向大家学习的,因为这是一个新的题目。在座的各位,都是大连市行政体制改革的设计者、推进者,身上有着无穷的责任,这个题目确实比较新,我是真真正正带着学习的态度来向大家汇报一下我学习的体会。

在我的头脑中有一个大的基本概念,中国共产党提出了政府治理方式的现代化,内含特别丰富,太丰富的东西有时候不好用。在我的内心有这么一个想法,中国的各级政府,中国广大的公务员,什么时候能实现或者基本实现政府治理方式的现代化呢?在我的心目中有一个最大的判断标准,那就是从习惯于事前的行政审批转变到习惯于事中事后监管。如果真正能实现这一点的话,那么中国治理方式的现代化基本上就算点题了、破题了,当然还有其他的方面,还有法制政府,廉洁政府,效能政府,这些都很重要,但习惯于事前的行政审批到习惯于事中事后监管,是检验中国政府治理方式现代化是否已经破题的一个最重要的标志。今天给大家的介绍,跟上一次我在大连市委党校的讲课,算是一个姊妹篇,上一个讲座是上篇,这个算是下篇。

今天上午我想给大家集中汇报三个问题,第一为什么,第二是什么,第三如何做,为什么我们点到为止,是什么我们适当展开,如何做,如何创新监管方式,我们浓墨重炮。第二部分是什么是一个方法论,如何创新监管方式,是一个基本的工具。第一部分比较空一些,第二部分比较实一些,第三部分就更实一些,基本的逻辑大概就是这样布局的。

一、完善与加强事中事后监管的必要性与迫切性

首先跟大家说一下为什么,关于为什么的问题我们点到为止,我的理解是两个方面,第一,本来就是深化行政审批制度改革的内在要求,简政放权和加强监管是车之两轮,鸟之两翼,我有时候想,车不一定是两个轮子,但是鸟基本上是两翼,所以说缺一不可。第二,在构建开放型经济新体制下,在以开放促改革的大背景之下,加强事中事后监管更为迫切,所以,我们一定要加强事中事后监管。

说到这个地方,我先给大家说一句题外话。到目前为止,有相当一部分公务员还是对审批很迷恋,还是对监管很迷茫,千真万确是这么一个状况。为什么对审批很迷恋呢?原因有很多,私底下讲,可能觉得审批会给政府部门履行职责带来更多的便利,会给公务员的个体带来更大的权力。我今天坦率的说,各级公务员现在还没回过神来,以为加强事中事后监管相比于事前的行政审批,权力是小了,等回过神之后,就会发现事中事后监管相比于事前的行政审批权力更大,时间可以证明这一点。所以我们不要轻易的加强事中事后监管,因为等公务员回过神之后,事中事后监管相比于事前的行政审批更有权力。今年总理在转变政府职能的电视电话会议上,说了三句话,他的这三句话我认为太有价值了,第一句话叫简政放权,第二句话叫放管结合,还有第三句话叫加强服务。如果没有第三句话的话,简政放权在我们党的领导下,在政府的推动下没有问题,放管结合,公务员慢慢的会回过神来,原来加强事中事后监管这么方便,还这么有权力,他就不再痴迷于事前的行政审批了。实际上,如果简单地说加强事中事后监管的话,也会把企业管死,也会把整个社会管的一潭死水,所以一定要有第三句话,叫简政放权,放管结合,加强服务,我们一般的比较规范的意义上说,是完善事中事后监管。创新事中事后监管方式,绝不意味着过去中国共产党领导下的中国政府没有事中事后监管,股票暴跌之后,监管比哪个国家都厉害,我们国家在遇到重大事情的时候,在某些关键点的时候,监管无处不在,但一旦到了平常时期,监管就露出了软肋。为什么要加强事中事后监管,我从深化改革的角度和对外开放的角度给大家做一个简要的解释。

(一)是深化行政审批制度改革的必然要求

首先,完善事中事后监管是深化行政审批制度改革的一个必然要求,这里我想从过去、现在和未来,也就是昨天、今天、明天这三个逻辑点给大家介绍。宽进和严管是深化行政审批制度改革的两个轮子,是鸟之两翼。为什么宽进和严管两者密不可分呢?我们首先回顾一下过去,中国的行政审批制度改革绝对不是今天才有的,过去取消和下放的行政审批事项为什么容易按下葫芦起个瓢,原因也是多方面的,其中一个重要的方面是,只要不创新事中事后监管方式,一有风吹草动,过去取消和下放的行政审批事项,很容易卷土重来。空口无凭,我们看一个简单的数据,1999年到2012年期间,国务院行政审批制度改革,在国务院层面取消了2600项,1999年国务院各部门的行政审批事项是900余项,减去2600余项应该等于负的1700项才对,新一届政府上台之后,总理说接手了1700项,这是个政治大帐,我们学行政学的刨根问底,去核实了一下,接手的是1526项,900项减去2600项,怎么可能出现1526项呢?过去的改革是今天这样一个结果,又怎么能够保证今天的简政放权五年之后不会是这样的结果呢?如果还是这个结果的话,那我们今天不是白干了么?所以,昨天的教训告诉我们,简政放权是对的,放管结合更是对的,否则说句悲观的话,干了就等于白干。所以说我们在简政放权的同时,一定要把事中事后监管做实,这不是一个形象工程,而是一个实实在在必须要做的工程。这是昨天。

下一个逻辑环节我们看一下明天,总理说本届政府至少要取消和下放现有行政审批事项的三分之一,结果两年提前完成了五年的任务,下一步干嘛呢,工作必须是有逻辑的,工作必须是有节奏的,所以说,从国务院这个层面,以及国务院以下各级地方政府这个层面,首先解决行政审批难的问题,第一步主要解决审批多的问题,下一步主要解决审批难的问题,同时也要把事中事后监管这个难题彻底破题和解题。这是明天。

今天,大家说,我们下放行政审批事项,简政放权,权力清单,责任清单,规范中介服务,都在紧锣密鼓进行,我们有很多工作业绩。那么,如果把你们所做的简政放权的一切工作比作10,事中事后监管比作1,前面你做了10,付出了艰苦的努力,艰苦的心血,多少人为此耗尽了不眠之夜,但是事中事后监管只要有一件事情做砸了,很可能前功尽弃。我对顺德比较熟悉,顺德的改革确实在有些方面在全国走在了前面,其中把前置审批改为后置审批,又迈在了前头。但是,顺德前一段时间出了一点小事,经过省政府的同意,把企业的安全评价从前置审批改为后置审批,改的过程当中大家都说好,都说便民高效,激发了经济和社会发展的活力,结果不出事便罢,一出事坏了,有家企业在后置审批之后,出了个事,死了十八个人。出事之后,中央、省里去调研,说安全生产的监管部门都没有了,怪不得出这么大的事,大部制是错的,审批制度改革也是错的。原顺德区委书记被迫调离了原来的岗位,抓了一批人,处理了一批人,降职了一批人,顺德的同志说难道我们过去做的都错了么,就到北京的各个单位寻求支持,包括中央的有关单位,说大部制错了么?审批制度改革错了么?在逻辑上这是不存在的,没有前置审批改为后置批,就不会出事故了么?这可能就是一个碰巧,一个偶然。尽管可能不是必然,就是改革之后出了个大的安全事故,但是会给百姓带来一个误解,给反对改革的人提供了一个口实。

昨天的教训,明天的任务,今天生动的体会告诉我们,宽进和严管确实是两个轮子,这就好像搞国有企业一样,干私有企业,干10件买卖,失败了9件,成功了1件,就是好样的,干国有企业,干了9件事情成功了,1件失败了,就下来了,所以咱们应该把大帐小账算清楚。简政放权,我们要脚踏实地,加强事中事后监管,我们矢志不渝,工作再难,我们应该去探索,事前准入环节放的越宽,对事中事后监管的依赖性越强。

商事登记制度改革之后交易主体最担心的是什么?最担心两件事,第一,拿到了主体资格,拿到了营业执照之后,后面的那个证拿不到,还是白拿。有些小的企业如果对生命安全、财产安全、国家安全、生态安全没有什么影响的话,有些小的作坊,有些小的经营活动可以不拿证,总有一天我们会承认这一点,就拿营业执照就可以了,当然这个突破法律,还没有达成共识,这是第一件事情。拿到了营业执照,但是后面的证没有,没有后面的证不还是违法的么,大家要是都违法的话,法不责众嘛,这是一个担心。第二个是在商事登记制度改革之后,交易主体最担心交易对方的信用,过去注册资本实缴登记制,可能有作假的成分,但至少贷款能缴出来,现在改为认缴登记制,一块钱就可以办公司,让人慌了神。这个大家的体会可能比我还深,讲的案例可能比我更加生动,时间关系,就不给大家展开了。

说了这么多,现在私底下跟公务员们一说,大家还是对审批很迷恋,对事中事后监管很迷茫。既然如此,我们就要静下心来,分析分析大家为什么对事前审批很迷恋,如果将来事中事后监管也具备让人迷恋的特点的话,那么将来大家对事中事后监管也会很迷恋。分析一下,部分公务员对事前审批很迷恋,是因为事前审批至少具有三大特点。第一是最熟悉,而且是职务层次越高的人越熟悉,别看高级领导嘴上说加强事中事后监管,实际内心深处,他们对行政审批是最熟悉的。第二是最便捷,如果事中事后监管很麻烦的话,公务员当然反感了,就不会做这个工作。所以将来加强事中事后监管也要具有便捷的特点,这样至少公务员不反感。第三是最少责,事前的行政审批如果没有腐败的证据,把一个项目批给长沙还是常州,批给上海还是青海,没有多大的区别,如果事中事后监管给了监管部门,给了公务员无穷的责任,公务员还是比较反感。责任应该理性化,是公务员的责任就是公务员的责任,是监管部门的责任就是监管部门的责任,就是尽到了监管的职责还是出现了失误,就好像人不管怎么锻炼身体总有一天会离开这个世界一样,不能说锻炼身体是错误的,只要尽职尽责了还是出了事,这是带有一定的必然性的,不能说出了事故就要把这个公务员进行行政责任处罚,那样的话,部门也好公务员也好就会对事中事后监管心存畏惧,还不如去搞行政审批呢,行政审批少责。我说了事前审批的三大特点不是为了论证事前审批应该继续保留,而是说将来的事中事后监管如果也具有这三大特点就好了,公务员越来越熟悉,监管的方式越来越便捷,对公务员和部门监管的责任理性化,不要无限的放大,更不能无限的缩小,当

然也不能归于无形。

尽管事前审批具有这三大特点,但是也有三大软肋,第一大软肋是以政府官员的意志代替市场配置资源,浪费了稀缺资源。现在19个行业哪个行业不是批出来的,中国的钢铁产量占世界的70%,河北省的钢产量占全中国的70%,中央领导同志问责的时候,就问发改委,为什么给河北省批了那么多的钢厂,发改委说,我只批了两家,其他我都不知道,如果这样的话就没有道理可讲了。第三个软肋,事前审批是静态的一次性监管,难以持续的发现问题、解决问题。这样的案例有很多,比如说去年的福喜事件,那个企业是审批的,为什么大家对行政审批比较感兴趣,因为是一次性监管,只要在这个环节没有责任,后面的永远没有责任,但是会给社会带来麻烦。下面,我想着重说一下第二个软肋,以事前审批完全替代事中事后监管就会一定程度上逼着供需双方寻租,诱发腐败。从心里讲,如果以事前审批完全代替事中事后监管的话,对公不利,对公务员的私也不利,对公对私都不利的事情为什么不转变呢?去年我跟着我们国家行政学院陈立副院长跑了六个省搞第三方评估,在南方的某一个省访谈的过程中,一个老厂长说了一段话,至少对于我有一定的刺激,我请老厂长把这段话写下来,他是这么写的,Z省热电联厂有150多家供应热电厂,从04年到12年,整整8年才批了两个半项目,我当厂长30年跑了30年的项目,一年365天我在北京呆300天,能源局处室的领导有三个是我认识的,本质并不坏,能力特别强,无耐权力太大,寻租者财力雄厚势在必得。我问老厂长这句话怎么理解,他说我上一个项目多则上百亿,少则50亿,如果这个项目10年批不下来的话,第11年我就会发疯,我就会直接告诉他,我上50亿的项目给你2亿行不行。他说能源局的领导同志真不容易,顶了那么多年,如果是我的话,早就下来了,处在这样的地位上久而久之不犯错误也难。2015113号,总书记在中纪委的全会上有一个讲话,把中国现在的问题界定为四大问题,其中第三个问题就是设租寻租、以权谋私,总书记说的话和老厂长说的话有交集。我们重温一下总书记这段话:设租寻租、以权谋私,这是目前中国遇到的第三个大问题,一个时期以来,行政审批设租寻租、借审谋私的问题屡屡发生,有的靠山吃山,雁过拔毛,不给好处不办事,有的借口特事特办,规避审批程序,有的巧立名目,借机敛财,许多腐败份子利用对审批企业的核准权、协调权,依靠控制审批进度,一拖二要三批,完成权钱交易。国家能源局一个处级干部家中竟然搜出两亿多现金,就是因为他手里掌握着煤炭基建项目的审批权。我在这个地方给大家做一个补充,我没有想到总书记讲话细节如此之丰满,因为领导人讲话一般都是高屋建瓴,战略部署,下面去具体执行,但是这件事情总书记说的很清楚。这里,我给大家再做一点补充,能源局这个人最后不是两个亿,是六个亿,因为抄家的时候发现了一个钥匙,这是另外一套房子的钥匙,打开那个房子之后还有四个亿,这是第一。第二,总书记说就是因为他手里掌握着煤炭基建项目的审批权,有了权之后做了一些不好的事情,被人家捉奸在床,组织上没有对他进行处理,给了他一个副巡视员,他也就没有审批权了,也没有审查权了。我过去搞不清楚什么叫审批什么叫审查,中编办副主任吴知论告诉我,所谓的审批,就是最后那一哆嗦,签个字就叫审批,审查就是审批之前每个关键环节的审核查验。国家能源局出事这个干部既没有审批权也没有审查权,有啥权呢?举个例子,中山区这是一个审查的环节,西岗区也是一个审查的环节,他的权力就是把这个批件从中山区送到西岗区,唯一的权力就叫压件权,他就靠着这个压件权弄了四个多亿。原来逢年过节,送礼的人进了国家部委办公室遇见了人,不管认识不认识,见了人就发红包,真是贿随权集啊,行政审批完全取代事前事后监管害人害己。我上次在这个地方讲课的时候说过一句话,可能不太负责任,如果错了的话,我修正,青年的时候读大书,中年的时候做大官,晚年的时候坐大狱,何必呢。

(二)是构建开放型经济新体制的必然要求

第二个层面给大家简单说,因为第二个层面还没有完全变成现实,是我们国家、我们执政党一个大的战略部署,加强事中事后监管是构建开放型经济新体制的必然要求。构建开放型经济新体制的根本目的在于提高对外开放水平,以开放促改革,为什么必须二次入市,加入WTO是第一次入市,一次入市是开放贸易,二次入市我们想开放的是投资,这是以开放促改革再造制度红利的需要。总书记说我们是利益固化,清华大学的孙立平说叫权归体制,这些利益格局靠文字的批判是打不开的,我们现在不弄革命,必须弄改革,改革的力度还不够怎么办,提升对外开放的水平,我不知道我说清楚没有,利益固化靠文字批判是批判不了的,现在不能拿起武器去批判,拿起武器叫做革命了,不能革命,又不能靠文字打破这个利益格局,靠什么?中国共产党不仅看到了问题,还找到了解决问题的对策,主动的将外力撑开,外力就是国际资本,就是要引狼入室。狼是要吃肉的,我们控制不了国际资本,国际资本就把我们控制了。我再重复一遍,为了打破利益格局,冲破利益固化,中国共产党在主动的借外力去冲击,这是一个层次。

第二个层次,国际资本是狼,狼是要吃肉的,如果我们国家控制不住他就会被他吃掉。控制国际资本怎么控制?通过硬手段,通过笨的手段,这不是政府治理方式的现代化。怎么办?为了控制国际资本,有效地让国际资本服从于中国,我们一共有三个招。第一个招,实施国家安全审查制度。实施国家安全审查制度在世界上没有国际惯例,说白了,是一个无奈的办法,是个核武器,实行国家安全审查制度,不能轻易的使用。中国的华为和美国的合作伙伴,已经签协议了,美国总统说,经过国家安全审查不符合美国利益,合同取消,他们耍赖,他们耍赖我们也可以耍赖,但是不能经常的耍赖,这是个招儿,但不能经常用。第二个招,对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。我们国家现在正在做这个事情,但是负面清单如果太长了,就没有任何价值了,负面清单如果太长就是投资目录了,负面清单应该合理的短,合理的短到一定程度是靠什么来决定的呢?是靠事中事后监管的能力来决定的。所以说,事中事后的监管能力越强,负面清单就可以越短,中国政府就越从容,所以说在这种状态之下,事中事后监管,在处理构建开放型经济新体制几个基本矛盾当中,处于一个基础支撑性的地位。请大家看一下,实行国家安全审查制度跟大连无关,这是中央事权,对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式,与大连无关,跟地方政府也无关,这是中央政府的事情,跟在座各位有关的就是事中事后监管。所以这三斧子,我们既要利用国际资本为我所用,又要有效制约国际资本,在三斧子当中第一斧子和第二斧子与中央政府有关,唯有第三斧子,加强事中事后监管跟地方政府密切相关,所以我们今天特别强调事中事后监管。

下面来做一个小结。为什么要完善事中事后监管?两句话,只有管得少才能管的好,第二句话,只有管的好,才能放的宽,否则的话,一人一口吐沫也会把改革的推进者淹死。

二、完善事中事后监管战略布局

下面集中力量给大家讲第二部分是什么。加强事中事后监管,绝对不是一时之兴,绝不是一时之计,绝不是心血来潮,过去的教训,今天的体验,明天的需求必然要求我们完善事中事后监管,创新事中事后监管的方式。下面我给大家汇报完善政府事中事后监管的战略布局是什么,这一部分带有一些方法论的意图,希望能给大家带来一些启发。这一部分,我想给大家介绍两个方面的内容,一是完善现代市场监管体系的总布局,二是创新政府监管方式的总方略。

(一)抓住“两头”、突出“中间”,是完善现代市场监管体系的总布局

先请大家看一小段视频,三分钟。

……

大家对这个案例应该特别熟悉,阿里巴巴在中国具有特殊性、标杆性的价值,所以中国各级监管部门对他是比较客气的。前段时间,阿里巴巴跟国家工商总局吵了一小架,结果他在美国的股市上就付出了一点代价,前天,我又查了一下阿里巴巴在美国的股价,八十七块钱左右,跟最高的股价相比还是跌了接近三分之一。但是我发现到目前为止,美国证监会,唯一做的所谓监管措施就是给阿里巴巴发了一封函,请他把与国家工商总局吵架的事情写一个情况说明,给美国证监会就可以了,除此之外,美国联邦政府任何一个部门都没有采取任何的监管措施,阿里的股票却稀里哗啦跌了三分之一,这就是于无声处听惊雷,这就叫政府治理方式的现代化,我们不是崇拜美国,但是他的监管方式,确实值得我们学习。我就借助这个案例给大家说一下第一部分和第二部分,美国的监管部门根本就没有出手,阿里巴巴在上市之前,隐瞒了去年七月份国家工商总局对他的行政指导,那个行政指导指出了他有五个大方面,六十个小方面的问题,他没有把这六十个小方面的问题向美国股民如实展现出来,也就是说在信息披露方面存在着虚假的嫌疑。政府没出面,监管部门没动手,股票却稀里哗啦跌了三分之一,这个力量在哪个地方?

现代市场监管体系有三个基本的元素,所以说现代市场监管体系的总布局,我概括了一句话,叫抓住两头突出中间。首先看市场主体,法无禁止即可为,要落实市场主体行为规范的责任。阿里巴巴在美国上市没有通过美国监管部门的审批,是注册制,但是美国1934年的证券交易法规定,任何上市发行股票的公司在信息披露方面,一不能搞欺诈,二披露的信息不能不完整,不完整不一定就是欺诈。否则的话,任何一个社会组织,任何一个企业,任何一个公民都可以对这家上市公司提出集体诉讼,所以说阿里巴巴三分之一的股价是谁给打下去的?是5家美国律师事务所吓唬阿里巴巴,搞集体诉讼,这5家律师事务所在集体诉讼阿里巴巴的时候,不收一分钱的诉讼费。在美国的历史上,如果证券公司搞信息欺诈,一但上了法院,判下来最高罚金是七十九亿美金。所以一般来说,公司遇到集体诉讼,一般最后不走到法庭判决,一般走到庭外和解,庭外和解费的三分之一,根据法律归律师事务所。不怕你作假,你作假给别人创造了发财致富的机会。在刚才那个案例当中,美国的监管部门不战而屈人之兵,靠的不是资本主义制度,靠的不是社会主义制度,靠的是集体诉讼制度。中国到目前为止迟迟不敢下定决心搞集体诉讼,主要怕风起云涌,影响社会稳定,总有一天会走到这一步的,因为把它纳入法治的轨道,比信访好多了。

再看监管者,法无授权不可为,法有规定必须为。这里面等于国务院去年的20号文件变相否定了行政许可法当中的谁审批谁监管的问题,根据行政许可法的基本原则和基本精神,是谁审批谁监管。在今天这个时代,这句话是有缺陷的,如果大连市政府,北京市政府,监管责任确实落不到部门上头怎么办?那我们政府也采取了一个办法,那就是属地政府的责任,既然监管落不到部门头上,那么就是大连市政府的责任,就是北京市政府的责任。北京市前置审批改为后置审批,商事登记制度改革之后,政府抢先出台了一个文件,不管有没有法律依据,不管跟上位的规定有没有冲突,就这么定了,张三的部门就是这个监管责任,李四的部门就是那个监管责任,这就等于变相否定了谁审批谁监管,因为商事登记制度改革之后,工商部门几乎没有监管责任了。南京市工商部门发了一个执照,叫南京市农村经济信息合作社,结果拿营业执照这个人对我们党的政策、对改革开放的政策研究的很透,他知道老百姓还处在糊涂的状态,他知道公务员正在讨论谁审批谁监管,结果他就拿着营业执照办了一家民间银行,民间银行的基本格局和建设银行的基本格局是一样的,利率大大高于建设银行和商业银行,专门骗老头儿老太太,老头老太太不会研究文件,觉着这个银行存款利率高,就把钱存在这个地方了。这个人,骗了两个亿,就跑路了。被骗者找工商部门,工商部门不认账,找银监会,银监会说不是我们发的证,谁审批谁监管,我们没有责任,责任最后落到南京市政府头上了。

第三是监管方式,中国的监管方式最大的特点是集中执法,风暴式执法,运动式执法。我们不是没有监管方式,2008年,在三聚氰胺事件发生之前,因为要办奥运会,所以事中监管非常到位,在三聚氰胺的事情没有爆发之前就已经查出来了,三鹿奶里面三聚氰胺超标。可是当时三鹿奶粉已经和奥运会主办方签订了用奶合同,合同都签了三聚氰胺超标怎么办?最后想了个办法,奶用三元的,包装仍是三鹿的。我们国家,在标志性事件的时候,在敏感时期,监管水平应该是全世界最高的,一旦过了这些关键时期,监管水平就不尽人意了。中国历代官场有一个基本的行为习惯,叫“平时袖手谈心性,危难一死报君王”,大诗人做官的时候根本不是做官,天天吟诗作赋,但是危机关头的时候就站出来了。中国共产党和中国政府借鉴和继承了这个优势,这个优势将来也不能丧失,因为一个党、一个政府、一个人在关键时刻的爆发力比平时的力度和能力都要强。我不知道大家熟不熟悉一首诗,“林暗草惊风,将军夜引弓,平明寻白羽,没在石棱中”,说的是李广夜晚在小林子里面走路,风稀里哗啦的,前面来了一只老虎,将军夜引弓,老虎来了必须把老虎打死,射了一箭就跑了,第二天早上,人们没有找到老虎,却发现箭射到大石头里面去了,李广一看,觉得自己力大无穷,就再次拉弓射箭,再也射不进石头里面去了。所以在关键的时候,一个政党、一个政府、一个部门、一个人的爆发力完全迸发出来之时,也有它独特的价值。我们现在说的完善事中事后监管不是让我们把事中事后监管的优势去掉,说的是要创新监管方式,提升政府常态化的市场监管能力。运动式的监管也有优势,但是运动式的监管代替不了常态的监管。

下面我把市场的主体、监管者、监管方式,再给大家做一点解释,带有一点方法论的色彩。要在市场主体方面做点什么就能叫完善事中事后监管呢?总的要求,国务院的文件写的是,落实生产经营者的主体责任是前提,这句话非常抽象。关于落实生产经营者的主体责任,我给大家说三个要点,第一,生产经营者的主体责任不仅是市场主体对政府的责任,首先是一种社会责任。现在企业的经营状况要报告,形式上看是对政府的责任,实质上是对社会的责任,所以要在日常生活中给生产经营者一个信号,将来他们对社会公开自我信息,向社会主动申报的义务会越来越多,多到一定程度,像今天的西方一样,就是放松事中事后监管了,所以案例当中的阿里巴巴不能说假货是人类社会的通病,他这个电商就没有责任,这是站不住脚的。所以在制度设计上,要完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度,通过在消费环节的倒推,倒推到生产环节的经营者首问和赔偿先付制度,家有三件事,先拣急的办,先在消费环节把经营者的首问和赔偿先付制度落实到位。这里面还有一个重要的问题,建立生态环境损害赔偿制度,根据我们目前的环保排放标准,企业每天的排放标准如果完全是达标的,环保部门就管不着企业,但即使是达标的排放,也千真万确是损害了环境。怎么办呢,今年61号,最高人民法院出台了一个司法解释,不管企业的排放达标不达标,只要法院认定损害了环境,企业必须承担责任。在事中事后监管的过程中,生产经营者的主体责任首先是社会责任,企业不欠政府的,但是欠社会的。第二,主体责任必然要求建立相关报告公示制度。比如说,国务院文件当中有一条,建立企业产品和服务标准,自我声明公开和监督制度。在美国任何一个银行存款,只要总额超过五万美金,银行就会通过互联网第一时间告诉美国的监管部门,说张三在美国的存款达到五万美金了,这个在瑞士或者中国都是违法的,但是在美国为了加强事中事后监管,必须这么做,没有这些信息,企业主体不进行自我报告与公示,就无法进行正常的监管。对生产经营者的报告责任越来越多,也有一个科学化和合理化的问题,所以说一定要把优化服务揉进去。关于主体责任,第三点,应该考虑生产经营者主体责任的能力,小商小贩、小饭店把主体责任说到天上去,出了事情让他赔200万,他死活也赔不出来,我们国家是讲求民生的,我们政府承担了无限的责任,所以在这种状态之下应该把保险制度引进来。保险制度是企业的行为,购买保险或不购买保险是企业的行为,但在这方面也应该有政府的影子,否则让市场主体承担主体责任就是一句空话。我刚才说的都是国务院已经认定的生产经营者在事中事后监管中承担的主体责任,总而言之,谁算都算不过市场主体,我们700多万公务员算不过13亿公民,让生产经营者自己看着办,是愿意违法还是愿意违法之后接受惩罚。刚才的案例中,美国依据1934年的证券交易法,让上市发行股票的企业自己看着办,愿意搞信息披露就搞,愿意搞信息欺诈就搞,后果自负。

第二,监管者是落实部门市场监管责任与属地政府责任,理论上讲,着力点是优化监管职权、监管资源、监管队伍的配置架构,切入点是改革监管执法体制,主要是解决两个问题,关键在于整合执法资源,解决多重执法的难题;关键在于减少执法的层次,解决多层执法的难题。在优化监管职权、监管资源、监管队伍方面有没有点杀手锏?有没有点釜底抽薪之作?有没有点奠基之作?现在一个新的动向,大家可能已经看到文件了,就是中编办在积极酝酿让八个地方政府搞试点,在优化监管者方面,优化监管职权方面,想来一个大动作,这个大动作,在座的各位可能难以达成共识,世界上甚至也没有国际惯例,那就是,根据行政许可法的规定,把政府行政部门的审批权通过授权的方式给一个审批局,这是完全符合行政许可法第14条的要求,也符合地方政府组织法第25条的要求,法律依据是完全具备的。原来的部门在行政审批权被剥离之后主要做政策制定,加强监管,这个有点釜底抽薪之作,目前在各个层面还没有完全达成共识,但是有意朝着这个方向迈进。否则的话,顾此失彼,一边搞简政放权,一边加强事中事后监管,嘴上说的顺,实际上是有矛盾的,把行政审批权的执行完全剥离了之后,搞政策制定,搞监管,这是一个新的方向。其实,这就是天津滨海新区建立行政审批局的路子,把这个路子做实,普遍化,这是加强事中事后监管在监管者方面做的一个大的设想,但现在没有形成全国统一的方案,大家在看文件的过程当中大概已经感觉出来在朝这个方向走,这个没有国际惯例,是有风险的,弄不好的话,又会出现第二个城管。城管是相对集中执法权,那么相对集中行政审批权会不会出现第二个城管现象呢,我们拭目以待。

第三是监管方式,正在解决一个抓手的问题,现在外面的说法非常多,其中有一个说法,叫做善修者一线藕丝牵大象,盲修者千钧铁棒打苍蝇,各位都清楚,牵牛的话牵牛鼻子比较合适,牵一发动全身,牵牛鼻子就动牛的全身,美国的事中事后监管实际上的监管方式就是抓了一个集体诉讼,只要这个上市发行股票的公司在信息纰漏方面存在着瑕疵,人人得而诛之,国家给你提供法律保障,所以说监管方式我认为对地方政府来说空间最大。

(二)协同共治,是创新政府监管方式的总方略

接下来说一下创新政府监管方式的一个总方略。创新政府监管方式的总方略就是四个字,协同共治。上次讲座的时候我也说过这个意思,这次我集中表述一下,协同共治,简而言之是八个字,第一是协商,国家工商总局去年七月份以行政指导的方式,不是以行政强制,也不是以行政处罚,更不是行政恐吓的方式,跟阿里巴巴的高管面对面平等的坐下来,指出5个大方面,60个小方面的问题,让阿里巴巴的高管看看是不是真的,是就签个字,达成共识,把它改了,这个叫协商,协商最好的方式,规范的行政行为就叫行政指导。政府就是政府,企业是行政相对人,形式叫协商,实质就是行政指导,指导来指导去达成共识就可以了,这是协同共治在加强事中事后监管的第一个运用。第二个叫协调,协商的标志是达成共识,协调的标志是一起行动,一起行动在事中监管中的表现就是天津市正在探索出来的那个雏形,叫一张表,一支队伍,联合执法。到企业去执法,今天去明天去,企业受不了,我查了一下国税里面八个内设机构可以去查企业,天天查把企业查黄了。要想优化服务,同一件事情不要重复的查,拿着一张表,不管几支队伍,同一个时间来,查到底,查到位,这叫协调,协调的实质就是一起行动。第三点叫协作,协作的本质特征是根据某种形式的协议一起行动,这样可以节省一些不必要的协调时间和协调成本。最后两个字是协同,协同的本质特征是朝着同一个目标自觉的一起行动。哈肯写了一本书叫做协同学,在计算机当中,在互联网当中,几乎处处是协同。在政府管理当中,在事中事后监管当中,尤其是在事后监管当中,协同的主要表现是企业出了问题一定要联合惩治,不要这个企业出现问题了,环保部门对它进行惩罚,银行监管部门还对它进行奖励。协同在事中监管中有作用,在事后监管中更有作用,那就是要联合惩治。

协同共治这八个字对政府提出了全新的要求,我给大家概括了四个要,前三个要是我自己概括的,最后一个要是我从十八届三中全会概括出来的,第一个“要”是要能够创造价值,千万不能去损害价值,也不能使价值搬家。要求我们的政府部门,变少价值为多价值,变分散的资源为集中的资源,变无资源为有资源。我们要完善事中事后监管,没有一个统一的监管平台,就好像飞机没有跑道一样,我们各级政府,尤其在国务院这个层面,监管平台是高度碎片化的,没有在创造价值,最多是在维持一个价值。能够创造价值有若干个体现,在事中事后监管中主要体现在为事中事后监管提供一个统一的一个跑道,就是统一的监管信用信息平台,这是一个目标,但要朝这个方向前进。第二要能够两线作战,垂直管理和地域管理来回的拉锯,过去说食品药品管理不好,那就垂直管理,现在中央又说,管不好打板子,那就地域管理,这样就没完了,这个管理方式是世界上最落后的管理方式。纵向的线大家已经很熟了,现在我强调的是横向的行政线,就在本案例当中,美国的证监会当好人,收拾阿里巴巴,根本就没有出手,真正的高手就在这个地方,这个叫政府治理方式的现代化,否则的话,政府累死也搞不好事中事后监管。第三要运用现代政府的治理方略,我概括为6个字,一是参与,二是透明,三是协作。为什么要参与,因为知识分散于社会当中,阿里巴巴每天产生的数据相当于五千个国家图书馆文献存量,阿里巴巴下属有一个子公司叫阿里健康,掌握着我们全国内地生产的药品的流向,流向哪里,都在阿里健康里面。在这种状态之下,政府不让他参与,那是不可能的,所以国家发改委跟阿里巴巴,腾讯,新浪等六家企业打了一个招呼,要在信用监管方面跟他们合作,因为他们掌握着大量有用的数据。去年我们给国务院做第三方评估的时候,零点公司没有参与,昨天我们开了第二期今年国务院简政放权第三方评估会,我看见把零点拉进来了,因为他掌握着大量信息,必须参与。为什么搞透明,阳光是最好的杀毒剂,在这一点上再多说就无益了。为什么搞协作,协作责任是政府和公民共同的关切,在一个互害的社会,是搞不了事中事后监管的。政府是社会的一面镜子,新华网七月初发了一幅图片,有一个运货的大卡车,捆绑货物太松,货物散了一地,大家上去疯抢,疯抢最厉害的是体力最不支的老太太,阻止他们根本没有用,警察最后开枪示警,老太太才停止,在这种状态之下,搞什么治理方式的现代化,百姓来横的,政府必然来横的,乌鸦站在煤堆上,只看见别人黑,看不见自己黑,都黑怎么办?都不讲道理怎么办?所以说,大家都要讲道理,这样慢慢讲道理的人就会越来越多。第四要有效配置三种治理机制。一是市场治理机制,如果市场治理机制确实解决不了问题,政府的本分应该充分的彰显,就是要把行政治理机制揉进去,市场治理机制的基因是选择与竞争,行政治理机制是命令和控制,那么前两个机制都解决不了问题,好像还是缺了一个要,缺了一个元素,那么就把这个元素给配上,第三个基本元素叫做社群治理机制,社群治理机制就是信任与协作,就是抗日战争的时候全面抗战的路线,用我们党的话说就是群众路线。

三、创新监管方式

给大家介绍的第三部分内容是创新监管方式,总的意图是以科学的常态监管,代替对“运动式”监管的依赖。创新监管方式也是条条大路通罗马,可以多策并举,我给大家介绍六个方面,依据一是国务院去年发的20号文件,二是我个人的观察。六个方面,第一是借助风险管理进行事中监管,风险管理不是事后。第二是运用强制性标准守住监管的底线,监管的程度有高有低,一个事情把握的分寸有宽有严,但是监管的底线是强制性标准。第三是利用大数据进行监管。第四,信用监管重在统一平台、分类施策,信用监管只是大数据的一个方面,所以第四跟第三还是有区别的。第五,改进市场监管执法,提高事后惩戒的震慑力,说到第五就进入事后监管了,最后一个方面推进政府与社会共治。我们第二部分说的也是监管方式,但是带有更多方法论的色彩。

(一)借助风险管理进行事中监管

靠监管点前移的风险管理有两个依据,第一个依据,在开放型的市场经济当中,为了避免系统性的风险。行车走路三分险,没有风险是不可能的,我国政府,基于各种原因,尤其是1988年价格闯关失败之后,带来那么大的风险后果,有点风险厌恶,所以,搞风险监管,我们党和政府不但不反对,还高度认可,所以风险点要迁移。第二,有限的监管资源和相对无限的监管对象之间是一对矛盾,一定要借助风险分立才能实现精确制导,定向监管。湖南省国税局的一个领导写了一份很有价值的内参,说湖南省国税局如果不借助风险管理进行事中监管的话,那么依靠传统的执法方式对每一个企业检查一遍需要25年。有限的监管资源和相对无限的监管对象之间天生是一对矛盾,所以好钢要用在刀刃上。

既然说到监管方式,我就给大家说的稍微细一点,风险就是不确定性,就是带有负面的不确定性,带有不利于后果的不确定性,这就叫风险。股票到了五千点还不出来,到了三千五百点再出来,那就麻烦了,中国股市从2015615号到78号短短十八个交易日,从最高点5178点一度跌破3500点,跌幅32%,从615号以来,中国平均每户损失420700元。这个风险是真实的。风险管理有三个基本的环节,第一个是风险评估,第二个叫风险警示,第三个叫做定向监管。在事中监管的过程中,政府文件是一一对应,部署了三项事中监管的行为,第一加强对市场行为的风险监测分析,股市崩盘之前证监会干啥去了?所以,事情远比抽象的文件、抽象的理论要复杂的多,大概不是没有风险监测分析,还有比这个更重要的东西,我不知道各位对于今年股市剧烈震荡有什么评价,风险评估要求加强对市场行为的风险监测分析,我们这么大一个国家,这么强的技术力量怎么可能没有监测分析,肯定有比这个还重要的东西。我如果没理解错的话,股市在中国经济转型的时期,是一个没有写到文件上的国家战略,多说无益,

大家自己会有深刻的体会,也可以去分析。第二风险警示,分析完之后应该有警示,完善区域产品质量和生产安全风险警示制度。比如说化妆品,化妆品在中国是没有强制性标准的,广东省是化妆品生产大省,如果把监管力量分散到广东省的每一个角落,就坏了,仔细一分析不难发现,广东省的化妆品70%是由广州市白云区和汕头市这两个区域生产的,所以要对化妆品进行事中监管,把广州市白云区和汕头市这两个源头监管好了也就差不多了,基本上不失基本面,所以在这两个源头不能按照人口比例来配备化妆品监管人员,这个咱编办应该解放思想。第三叫定向监管,按照风险的程度提高监管的强度。大家对改革文件都比较熟悉,我们国税总局在改革方面迈的步子比较大,就是个人所得税和企业所得税的减免,过去企业所得税哪怕减免一分钱,都是一个红头文件,自从去年下半年以来,今年开始实施,个人所得税也好,企业所得税也好,你自己减免,每年五月一号之前缴税的时候,填表的时候,你自己填报应该减免多少,依据是什么?自我申报。是不是每一个人都会那么诚实,理论上是不存在的,总有一些人要搞一些投机,所以就得根据企业和个人以往的信用程度和风险程度来进行监管,状况不好的人重点监管,信用好的人哪怕做假了也不会管,这个不是抽检,叫定向监管。

请大家思考一个问题,股市暴跌之后,中央有关部门连续发了20几道金牌进行救市,是不是属于证券市场当中的事中监管,属不属于风险管理,如果说属于风险管理的话,这个评判风险的标准到底是什么,这个我本人没有定论,正在密切的观察,我找了一个博士生,以前是学经济学的,我让他每天观察,每天做记录,看看社会的反应。我觉得这里面多少还是有点讲究的,国家意识到了风险管理是事中监管的一个重要措施,但是现在还不是特别擅长,现在还处在一个探索的阶段。

下面,我想说一个观点,也许对编办的领导同志有一点点启发,第一道风险管理的环节是行政审批,在取消下放行政审批事项的过程当中,我们反其道而行之,内心问自己一个问题,有一些行政审批事项为什么就不能取消,为什么就不能下放,我本人是完全赞同简政放权的,但是我们一切都应该理性化,不要走极端。我个人的基本判断是,哪些事项即便是领导坚持也不能取消下放呢?就是那些一旦取消下放之后这个风险管理基本是不可能的事项,几乎就是泼出去的水,在这种状态之下,还是应该搞行政审批,还是不应该以借口事中风险管理来把它放到后面。下面,我举一个最典型、最极端的例子,相信大家都知道,尤其是女同胞知道,有一种药品叫反应停,怀孕之后呕吐那个阶段吃了它就可以不吐,这是德国梅里尔公司生产的,1960年,德国梅里尔公司向美国FDA提出申请,要拿许可,如果碰上个一般的公务员,就给他许可了,正好碰上了一根筋的凯尔西,凯尔西是医学博士和临床博士,在医院的时候,跟她的丈夫在老鼠身上做过类似的实验,有说不清道不明的负面后果,梅里尔公司让她发许可,她就是不批,她要梅里尔公司提供女同志吃了以后没有风险的证明,梅里尔公司说我们只在兔子、老鼠身上做过实验,而且57年、58年已经在澳大利亚、韩国、日本、英国拿到了许可。凯尔西一根筋,说那是兔子,是老鼠,不是人,就一直拖着,一直拖到196112月,这时,澳大利亚的产科医生威廉在英国的杂志《柳叶刀》上发表了一篇论文,这篇论文的唯一观点就是女同胞在吃了反应停之后,已经生出同一个类型的畸形儿2万例。凯尔西拿着这个证据对梅里尔公司说,我不给你许可是对的。这样的事情如果放到事中监管,覆水难收,来不及了,人一生的幸福是不能推倒重来的。所以说,有些事情就是不能取消和下放,最重要的判断标准是一旦把它放下去,事中和事后的监管根本就无济于事,在这种状况之下,还是放在事前审批比较合适。但把它放在事前审批就永远不会出问题么?逻辑上不存在这个关系,还是把它放在事前审批更保险一点。我相信这样的事情不会像目前的行政审批这么多。

我根据我国地方政府的实践,以及国务院的文件,给大家列举了四种风险管理的通行方法。第一,对数据的统一分析比对,这里的数据包括监管问题的数据,监管对象的数据等。证监会、银监会、保监会三个部门的监管数据坚决不交换,坚决不打通,这里面是有问题的,毫不客气的说,至少这三家单位的数据要统一分析比对,为什么不敢统一比对?我在学术上猜测,这跟股票发行实行审批制是有关系的,因为学术界推断,股票发行审委会每一个委员一年的租金理论上是1500万,不拿是觉悟高,拿很容易,如果数据统一分析比对之后就麻烦了,不该给这个企业为什么给他了,数据统一分析比对太重要了。第二是科学的随机抽查,这个我不知道属不属于编办的职责,如果随机抽查不科学的话,任何一个监管部门都可以把一个企业给抽死,次次都是你,今天来明天来后天还来,为什么来,抽到你了。科学的随机抽查有一个不是科学的经验性做法,举个例子,我是一家企业,实际上我在过去5年已经偷税了,正好抽到我了,也来查我了,但是没查出来,根据通行的惯例,没查出来是你的责任,今后就不问我过去5年的事了,这个当然不科学,如果不这样的话,让那个企业永远背着包袱也不行。第三,风险管理现在最通行的办法,也是我们地方政府各个部门最应该做的就是行政指导,将来的政府部门要更像一个学者,更像一个科学家,更像一个医生,少忽悠人,少做摆谱的事,多做靠谱的事,这样的公务员就更加文明,就不那么粗野了。行政指导要靠知识说话,要靠数据说话。第四,国际的惯例,中国现在一个成功的探索,就是社会上对某一家企业已经满城风雨了,政府也没去执法,抽检的时候也没抽到他,这种状态之下,从优化服务的角度,应该允许企业主动申请核查,企业主动请监管部门来核查,核查完事之后有个结果,监管部门再把核查结果跟社会公布一下,这样企业就把监管部门拉进来了,监管部门就要自己判断了,核查的时候要真核查,不要假核查,如果没有查出问题监管部门是要承担连带责任的,这实际上是对监管部门的一个挑战。

(二)运用强制性标准守住监管底线

标准就是依据,标准就是规则,标准就是公平,没有标准什么都是假的,什么都是真的,在这个方面,我跟大家说三个方面的问题。首先没有标准的话要建立监管标准,第二如果有监管标准的话必须统一,千万不能碎片化,第三,监管标准必须容易把握。在我们国家什么叫做垄断呢?提出了五条原则,在德国什么叫做垄断呢?什么叫做企业的垄断地位呢?唯一的原则是n1分之1,如果一家企业,占用的市场份额分母是11,分子是1,就是1/2,如果两家企业,垄断了市场份额,21分之2,就是垄断地位,到了垄断地位,就要收拾你,这个标准非常容易把握。咱们国家是五项原则,我一开始觉得不科学,但是后来觉得是符合中国国情的,否则的话中国南车和北车合并成中国神车,最后变成了中国零车,怎么解释呢?按照五条原则就可以解释,按照德国的标准就无法解释。

现在很多事情没有监管标准,2010年美国BP石油公司,在墨西哥湾发生漏油事件,当时我正好在美国,奥巴马每天一个声明,说坚决抗议石油公司,坚决敦促石油公司采取措施。我的导师是卫生部的常务副部长,退休之后到大学当教授,我就问我的导师,在我们中国看来,美国是世界强国,石油公司污染的这么厉害,美国总统除了抗议之外,一点别的办法没有么?他说,联邦政府一旦采取措施,石油公司就不管了,所以联邦政府不能采取措施,更深一点说,虽然联邦政府很厉害,但是石油公司对付这种问题更专业。美国政府做的事情是,在石油公司把漏油的地方堵住之后,对石油公司一次性罚款一千亿美元,不交就强制执行,石油公司老老实实把罚金交了。2011年,康菲石油公司把我国的渤海湾污染的一塌糊涂,我们也想罚他,康菲公司就跟国务院叫板,让我们拿出法律来,没有法律行政法规也可以,没有行政法规部门规章也可以,如果拿不出依据来,一分钱也不给,我们号称全世界第二经济大国,在康菲公司身上一分钱都没拿到,最后康菲公司赔偿了十亿人民币给渔民,这个叫民事赔偿。当然这个事情有点极端,还有若干不极端的,所以还是得有个标准。

中国的公务员都爱当官,技术活都不愿意干,要依靠标准加强监管,得需要一批专业技术类公务员,所以我强烈建议国务院尽早出台专业技术类公务员的管理办法。好多公务员愿意当官这是符合人的本性,但也得设一些专业技术类公务员,在标准方面做点研究,做点工作,这样对加强事中事后监管有切实的好处。

标准太多了也不行,最有效、最简单的监管方式就是依据强制性标准进行监管。简政放权,放管结合,优化服务,这个强制性标准如果无限放大,范围无限放宽,企业就没有活路了,完善事中事后监管是为了维护正常的市场秩序,促进市场公平的竞争,不是把企业的手脚砍下来。我们要强调的强制性标准必须限制在三个安全的范围之内,第一个是人身安全和生命财产安全,第二个是国家安全,第三个是生态环境安全。国务院的文件当中有一个硬性的规定,对于违反法律法规禁止性规定的市场主体,对于达不到节能环保、安全生产、食品药品、工程质量等强制性标准的市场主体,应当依法取缔,吊销相关执照,这个不是对不起市场主体,因为触犯了强制性的标准,我们政府于情于理都说的过去,这是创新监管方式的第二个创新,就是运用强制性标准守住监管底线,但千万不能造成一个摇手触禁的格局,要把优化服务的意识揉进去。

(三)利用大数据进行监管

贵州都开始使用大数据进行管理了,大连的管理水平比贵州高,所以利用大数据监管不是天方夜谭,是我们正在全力推进的,至少是一个基本的方向。在这个方面,我给大家讲这么几点,第一,大数据时代和非大数据时代的本质区别有三点,可以利用全部的样本,而不是用随机的样本,来决策来思考,这是第一个,第二个,在大数据时代,既可以用结构化的数据,也可以用非结构化的数据,第三个,相对于前两个比较牵强,那就是在大数据时代既可以用因果关系,更多的是运用相关关系来做出判断。相关关系是一种弱因果关系,阿里巴巴通过数据分析做出了一个基本的推论,如果一个中国公民十年内没有换过手机号,那么这个人基本上是靠谱的,这是根据大量的数据进行分析的。为什么要得出这个观点呢?主要是为小额贷款提供依据。运用大数据监管的步骤有四个,第一个是监管数据积累,监管数据有很多,包括信用数据、税收数据、借贷数据,也包括犯罪数据,理想的角度讲,数据要积累到建立统一综合的大数据平台。第二个步骤是数据开放,如果把所有的东西都压在箱底,都成为政府的秘密和国家的秘密,它的价值就会打折扣,所以要数据开放,数据开放在实践当中应先对内开放,后对外开放,对内开放是政府内部开放,应该在政府内部对相关监管部门进行开放,对外开放就是对社会开放,建立开放政府。第三,数据挖掘,公务员只有717万,一天工作八小时,精力能力智力都是相对有限的,政府可以挖掘数据。其实社会对挖掘数据的兴趣可能更大,有人做过一个不完全科学的统计,市场监管信用信息的市场大概估值是1200亿。无利不起早,比如我要跟张三做生意,我想知道他真实的底数,政府网站上面数据是有限的,这时就要靠信用信息市场,世界各国都是这么做的。第四,数据利用,为精准监管提供决策支持。

运用大数据监管是理想,也是未来的方向。现在运用大数据监管的突破口有两个,这是国务院定的,第一个,是加快市场主体信用信息全面共享,所以三证合一今年一定要到位,就是为运用大数据监管奠定基础。第二,部门之间监管执法信息共享,这两个必须要做到,要不然利用大数据监管连个影子都没有。

(四)信用监管重在统一平台、分类施策

借助信用加强事中监管基本上获得了共识,让守信者一路畅通,让失信者寸步难行。我在这里强调的是实现市场主体信用信息平台的统一,现在银行一个平台,工商一个平台,质监一个平台,公安一个平台,税务一个平台,还有若干平台,天津市在2014731号之前有80个平台,有中央的平台,也有地方的平台,地方的平台是36个,今年总理表扬天津市政府把内部36个平台弄成一个信用信息平台,就是去年731日成立的质量监督与市场监管委员会,这个应该是个方向。

下面,简单说一下充分发挥信用信息平台的三大作用,首先是一个平台管信用,即使现在做不到,也要朝这个方向前进,这都是国务院的规定,也约束地方政府。结束市场主体信用信息部门割据状态,提高监管合力。第二,对失信者联合惩戒,既是协调,又是协作,更是协同,不能南辕北辙,彼此否定,否则信用平台就无法发挥它应有的作用。第三,促进社会对市场主体信用信息挖掘与使用,国务院在这方面迈的步伐特别大,拓宽信用信息查询渠道,为公众查询市场主体的基础信用信息和违法违规信息提供便捷高效的服务,国务院有规定,提倡地方政府也朝着这个方向前进。

(五)改进市场监管执法,提高事后惩戒的震慑力

讲到这个地方讲到事后了,在此之前基本说的都是事中监管。改进市场监管执法,提高事后惩戒震慑力,这个政府部门还是能够听得进去的,这是社会各界、官学两届、政府和社会能获得共识的。事后惩戒的功能是多方面的,既有惩罚,又有震慑,又有警示,又有教育,我个人认为提高事后惩戒的震慑力是首位的功能,否则的话就是变相的纵容。

事后惩戒的类型从主体来说分三种类型,第一是政府惩戒,第二是行业惩戒,第三是社会惩戒。二十一世纪经济网让大批的博士生硕士生收集上市公司作假的信息,然后把上市公司约来,以人民群众来信的形式,告诉企业在某些方面作假,上市公司问要多少封口费,二十一世纪经济网说那就投30万的广告吧,后来这个案子被公安机关一举侦破,这就是社会惩戒。现在有一句话叫出来混总是要还的,这个就是真理,政府不动手,社会早就动手了,不仅动手,形成了一个庞大的产业,我个人的观点是与其让社会惩戒处于一个灰色的地带,不如把它放在阳光地带。政府惩戒从惩戒的程度上来分,从高到低有三种,一是行政处罚,二是刑事处罚,三是从业限制,把从业限制放在最高的程度上,是因为有些人心理承受能力超强,做了坏事进了监狱心安理得,出来之后照样干,有些人把自己的职业看得高于一切,所以行政处罚是最低的,再是刑事处罚,再是从业限制。给大家举一个例子,2012年香港证监会对洪良国际在香港市场兴风作浪、造假上市用了三个惩戒措施,招招见血,一是强制大股东花十亿港元回购股份并退市,第二,对保荐机构兆丰资本罚款4200万并撤销牌照,第三,吊销保荐人的牌照。这三招我觉着提高事后惩戒的震慑力还是可以的。

(六)推进政府与社会共治

根据我的观察,在中国目前社会阶段推进政府与社会共治最有效的办法有两个,第一是公益诉讼,既允许检察院进行公益诉讼,也应该允许各类社会组织进行公益诉讼,但是我们怕公益诉讼太多,控制不了,所以目前只允许检察院提出公益诉讼,中国此前也有社会组织提出公益诉讼,但严格控制在一定范围之内。第二是企业内部人举报的“吹哨人”制度,安徽省食品药品监管局新任局长去年630日建立了该制度,目前为止,通过这个制度,也就是内部告密,已经办了13个大案了。为什么吹哨人制度会有这么大的作用,因为地方政府都有护犊子的情节,都不愿意加强事中事后监管,好视力眼贴在河南是非法的,结果在陕西注册了之后又卖到河南去了。内部人举报有个好处就是复杂问题简单化。

最后,给大家做一个小结。第一,就放和管而言,放优先于管,管不是为了管死,是为了管活。第二,就监管重心的选择而言,行为监管必然优先于资格监管,因为出事不出事都是行为带来的,不是资格带来的,一个人拿到驾照照样可以交通违规。第三,就自律和他律而言,促进市场主体内的自律优先于监管主体的外在监管,王阳明说过一句话,破山中贼易,破心中贼难,自律就是要破心中之贼,医生的医术再高,也不如自己不生病、少生病、不生大病。如其扬汤止沸,不如釜底抽薪。第四,就市场监管执法行为与监管执法体制改革而言,改进监管执法行为优先于改革监管执法体制,改革监管体制轰轰烈烈,有改革的政绩但不一定有业绩,稍微改善一下市场监管执法对社会都有利,再就是简政放权,放管结合,优化服务。最后一点,就管制和治理而言,政府与社会协同共治优先于政府单一主体的管制,面对巨量的市场主体,海量的市场行为,有限的政府监管资源具有先天性的缺陷,政府唱独角戏是做不好市场监管的。政府、市场、社会三驾马车并驾齐驱,协同共治,是完善市场监管体系大方略,是设计所有具体监管措施的总思路。

我作为一个学人,作为一个普通的教员,只能给大家做一些梳理,政府的事中事后监管真正要落地生根,开花结果,还得靠在座的各位,再一次感谢大家。